Comentario

El problema de mayor trascendencia de todo el período fue la elaboración de la Constitución. En toda transición a la democracia la redacción de un nuevo texto político fundamental juega siempre un papel crucial y en gran medida de ella depende el éxito o el fracaso. A diferencia de lo sucedido en España en los años treinta, en los años setenta hubo un consenso generalizado sobre la necesidad de un texto constitucional que tuviera el apoyo de la inmensa mayoría de los grupos políticos. A él se llegó tras dieciocho meses y a través de un texto de más de 160 artículos. Pero el final feliz no debe hacer olvidar la dificultad de un proceso del que son testimonio tanto esa duración como la longitud de la Constitución. La verdadera complejidad política del proceso se aprecia en la divergencia de puntos de partida de quienes la suscribieron. Al principio, la UCD propuso que un grupo de expertos redactase el texto con la participación de los partidos políticos. Su deseo consistía en hacer hincapié en la defensa de la institución monárquica y en el logro de un apoyo lo más amplio posible para la Constitución. Lo primero se logró sin mayores dificultades, pues aunque el PSOE se manifestó republicano sólo lo hizo de manera formal. En cambio, la Constitución debió ser más extensa porque la izquierda impuso una larga enumeración de derechos y propósitos. En el proceso de redacción de la Constitución, la derecha y los comunistas desempeñaron un papel menor pero desde un principio quedó claro que no aceptarían que el texto fuera redactado tan sólo por UCD y PSOE. Los catalanistas jugaron un papel importante, sobre todo como mediadores entre otras opciones y por sus exigencias en torno a la organización territorial del Estado. Los nacionalistas vascos se limitaron a expresar unas reivindicaciones de soberanía propia que eran inaceptables para los demás y no intentaron influir directamente en la redacción del texto.
En la primera parte del proceso de elaboración de la Constitución la labor principal le correspondió a una subcomisión formada por siete personas. Tres de ellas pertenecían a UCD y tan sólo una al PSOE, al haber cedido un segundo puesto a los catalanistas. También había un comunista y por Alianza Popular, el propio Fraga. Los socialistas y Fraga ofrecieron versiones completas de su Constitución ideal. Los ponentes de UCD dependían en sus posturas del Gobierno y no faltaron las discrepancias internas, sobre todo respecto a las autonomías.

La subcomisión comenzó sus trabajos en secreto, roto gracias a una filtración periodística en noviembre de 1977. El conocimiento de este primer borrador provocó que se desataran severas críticas contra él, pero de esta manera quedaron al descubierto los principales puntos de desacuerdo entre los dos partidos con mayor representación parlamentaria. Se referían a cuestiones relacionadas con la educación y a diversas cuestiones de índole socioeconómica. En marzo de 1978, a consecuencia de estas diferencias, los socialistas se retiraron del subcomité. Más tarde, Gregorio Peces Barba ha reconocido que lo hizo por el deseo de forzar concesiones en otros aspectos del borrador. El papel creciente que el PSOE jugaba en la política española, incorporando el PSP a sus filas, le animaba a reivindicar un mayor protagonismo en el contenido de la Constitución.

El pleno de la comisión constitucional del Congreso de los Diputados empezó a examinar el proyecto en el mes de mayo de 1978. Se produjeron en ella abundantes discusiones, pero las cuestiones más espinosas fueron tratadas sin publicidad, principalmente por Abril Martorell y Guerra, que venían a ser las segundas espadas de la UCD y el PSOE, respectivamente. Más adelante se amplió este consenso a otras formaciones, siempre en reuniones restringidas dejando para los plenarios de la comisión las cuestiones menos conflictivas. Todavía existieron divergencias de criterio entre los diversos grupos acerca de la composición del Senado o el sistema electoral, llegándose a un acuerdo final de transacción.

La Constitución fue aprobada por el Congreso de los Diputados, en el mes de julio de 1978, con una gran mayoría que englobaba a personas tan contrapuestas como Fraga y Carrillo. Tan sólo la extrema izquierda, los nacionalistas vascos y algunos diputados de derecha votaron en contra o se abstuvieron. Pero todavía quedaba el trámite parlamentario en el Senado, donde fue necesario llegar a una especie de reconsenso, término bárbaro que indicaba la fragilidad del pacto suscrito hasta entonces. Este, sin embargo, tuvo el inconveniente de que tan sólo fueron aceptadas algunas de las reformas sugeridas por los senadores. En el último momento Abril intentó que los nacionalistas vascos se incorporaran al consenso por el procedimiento de añadir una enmienda que aludiera a sus libertades históricas. Pero este intento fracasó al ser inaceptables las exigencias del PNV, que insistía en la soberanía nacional de los vascos. En octubre de 1978 la Constitución fue aprobada en una sesión conjunta de ambas Cámaras, según lo preceptuado por la Ley de Reforma Política.

El proceso para llegar al texto constitucional fue muy laborioso, con contradicciones importantes que, sin duda, perjudicaron la claridad e incluso la corrección gramatical del mismo. Por vez primera en la historia de España, la Constitución fue de consenso y el arco de apoyo a la misma resultó mucho más amplio de lo que en principio podía esperarse. Tan sólo algunos sectores de extrema derecha e izquierda se manifestaron contra la Constitución, pero el voto favorable de Fraga y Carrillo les privaba de cualquier posible apoyo en amplios sectores de la población. Ese carácter consensuado de la Constitución es su rasgo más relevante y positivo. Se logró un acuerdo multilateral y acumulativo; no se intentó llegar a la común aceptación de un mínimo de declaraciones sino mediante la acumulación de matices, a veces heterogéneos. Desde un principio, quedó bien claro que en determinadas cuestiones como las autonómicas, resultaría imprescindible recurrir a la interpretación del Tribunal Constitucional.

A su lado no tiene mayor importancia el hecho de que la Constitución de 1978 resulte poco original y muy influida por otros textos. Por otra parte, hay en ella una fuerte influencia del constitucionalismo histórico español, sobre todo de las Constituciones de 1812 y 1931, e incorpora soluciones como el voto de censura constructivo que aparecieron en el constitucionalismo europeo tras nuestra guerra civil. Resulta más innovadora en cuestiones de trascendencia menor, como es el caso del Defensor del Pueblo o la protección de los derechos individuales y las libertades públicas por el Tribunal Constitucional.

El texto constitucional fue sometido a referéndum en diciembre de 1978, obteniendo un número de votos afirmativos muy superior a los negativos. Pero los resultados tuvieron aspectos menos positivos. Hubo una baja participación, en torno al 69%, y tan sólo un 60% de los electores ratificó con su voto el contenido de la Constitución. Hay que tener presente que era la tercera consulta electoral en un año y que el voto afirmativo no tenía ningún adversario importante. El problema más grave fue el referente al País Vasco, donde la Constitución no tuvo el apoyo que en el resto del país, pues tan sólo la votó el 30% del electorado.